Burocràcies: sistemes de dominació mitjançant la gestió de documents.


El següent post recupera una part del segon capítol del llibre Del bit al logos. Preservar documents electrònics a l'Administració local que vaig publicar ara fa quatre anys i la revisa. Analitzem el concepte de burocràcia i el de sistema de domini que li és inherent. Amb aquest apunt reforcem la idea expressada en altres posts d'aquest blog sobre la utilització dels poders establerts del sistemes de gestió de documents com a estratègia de control social. Dominar la producció de documents públics per dominar l'accés dels ciutadans als seus drets i per exigir pertinentment i puntual la comissió dels seus deures. L'argumentació s'inicia en l'origen abstracte dels sistemes executius, recupera la definició de burocràcia de Max Weber i prova d'entendre la lògica de la seva execució en l'Administració electrònica.

Un sistema jurídic s’ha definit com aquell grup social que disposa d’uns principis organitzatius que doten les seves institucions de la capacitat de formalitzar normes obligatòries. El sistema jurídic, per tant, és aquell col·lectiu de persones que es regulen a partir d’un sistema normatiu. Aquest sistema normatiu es pot definir com un sistema legislatiu o basat en lleis. El sistema judicial, d’altra banda, és aquell sistema que farà acomplir el sistema legal d’un sistema jurídic. La burocràcia, en aquest context, és un sistema executiu de tasques, procediments i d’activitats a càrrec d’un cos administratiu orientat a preservar els drets de cadascun dels membres del col·lectiu i orientat a fer que cadascun acompleixi els seus deures.

El sistema jurídic exigeix que la resolució dels seus drets i deures s’executi a partir de funcions, i aquestes es distribueixen entre els tres sistemes: legislatiu, judicial i executiu. El sistema legislatiu descriu el marc d’acció i descriu les funcions; el sistema judicial vetlla perquè s’executin, i el sistema executiu les porta a la pràctica a partir d’activitats i procediments. La funció, doncs, és el primer element de qualsevol eix de producció documental. La funció ha estat definida com qualsevol objectiu d’alt nivell, responsabilitat o tasca assignada a una institució. La responsabilitat de l’assoliment d’aquests objectius és atribuïda a la burocràcia.

La diplomàtica del document contemporani ha recollit la teoria de Max Weber sobre la burocràcia. Aquesta teoria és en realitat una part de la seva filosofia de la història, i com a tal en pot ser separada. Defineix la burocràcia com un dels possibles sistemes de dominació i la presenta com la forma típica d’organització d’un estat avançat de la civilització humana. No és que la burocràcia permeti un estat avançat de civilització, sinó que aquest estat avançat permet la burocràcia. Perquè s’esdevinguin les condicions adequades per a una burocràcia, entre diferents aspectes, ens haurem de trobar davant d’una economia monetària (indispensable perquè els buròcrates pugin ser remunerats amb diner); cal que existeixi un excedent de producció que permeti disposar de recursos per a mantenir els buròcrates, i cal encara l’existència d’una estructura orgànica de grans dimensions, característica identificable en un Estat modern i en les empreses capitalistes. Com a sistema de dominació acceptat pel sistema jurídic, el cos d’administradors ha de ser admès com el col·lectiu que permeti el bon funcionament de les relacions entre els membres de la col·lectivitat i el poder.

Un cop assegurades aquestes necessitats, podem instaurar una burocràcia amb garanties d’èxit. Una burocràcia fonamenta el seu funcionament en l’elaboració de documents que permetin preservar els drets del ciutadans i acomplir els seus deures. La burocràcia moderna, com diem, es fonamenta en concedir la legitimitat de l’elaboració d’aquests documents a una administració dotada d’un cos d’agents especialitzats en aquesta tasca. Creure en aquest sistema vol dir creure (i confiar) en les persones que l’administren.

El model de Weber es desglossa en els principis següents:

– Un grup d’administradors obté unes atribucions determinades per lleis i reglaments.
– S’individualitzen un conjunt d’activitats que han de dur a terme els agents administradors d’una organització i que, a la vegada, han estat distribuïdes metòdicament entre aquests agents.
– El conjunt d’activitats a realitzar, determinades per la llei, es duen a terme sota uns comandaments definits.
– Els agents que han d’executar les activitats han de tenir les aptituds adequades per a fer-ho.
– Aquesta racionalitat organitzada per la llei implica la tramitació per escrit d’una sèrie d’expedients i documents. Els agents públics treballen en l’estudi i elaboració d’aquests documents i actuen mitjançant uns procediments oportuns.
– Es requereix l’especialització dels administradors, els quals són considerats professionals vitalicis i, per aquest motiu, se’ls exigeix un rendiment màxim.
– Ha d’existir una jerarquia funcional, en la qual les activitats de caràcter més elevat les han de desenvolupar les persones de nivell més alt a l’interior de l’escala jeràrquica.

Una burocràcia pressuposa l’existència d’un control centralitzat per part dels administradors i una supervisió permanent que verifiqui que el sistema no té escletxes. Tot plegat amb l’objectiu que els administradors puguin retre compte de les seves accions mitjançant els documents que produeixen. Per aquest motiu, la definició del procediment ha de ser acurada; la redacció dels documents, precisa i completa, i els documents finalitzats han de poder trobar-se sempre a l’abast de la necessitat. Tot plegat fa que els administradors tinguin molta cura de la tasca que realitzen a fi i efecte de retre comptes amb coherència i amb justícia.


Aquesta necessitat i aquesta obligació ens porten a disposar d’uns sistemes d’administració que, per l’extrema precaució a l’hora de retre comptes, ha augmentat extraordinàriament la producció documental. Aquesta situació ha anat en detriment de la forma documental, un element que antigament havia conferit, per ell mateix, autenticitat i fiabilitat als productes documentals que emanaven de les cancelleries i altres administracions. Les burocràcies han posat fi al model tradicional que assegurava l’autenticitat i la fiabilitat dels productes documentals, és a dir, han liquidat la forma documental. A canvi d’això, han confiat les seves decisions a una alta documentació dels actes i els fets; han confiat en uns procediments definits per a la presa de decisió definitiva, i han encomanat, en el control i la supervisió de tot el sistema, la confiança en el sistema mateix.

La clau d’aquest procés d’augment imparable dels documents rau en la fragmentació de l’acte de natura jurídica, que es descompon en una llarga llista de accions autònomes i d’actes no jurídics, cadascun dels quals ha generat el seu propi document. Altre cop hem de recórrer a la necessitat de l’administrador de retre comptes i prendre decisions amb seguretat, i aquí cal demanar-se: podem confiar en un administrador que prengui una decisió fonamentada en un fet que no ha presenciat ell en persona i en què no ha participat? En aquests casos, la fixació escrita del fet o acte permet que els administradors puguin fer la seva tasca. Quin ha estat el mètode seguit per a assegurar una decisió correcta? Documentar-la de la manera més exhaustiva possible. I aquesta exhaustivitat ha portat a fragmentar el fet o l’acte en una llarga llista d’accions.


La burocràcia ha adoptat dos mètodes per a assegurar que el document és el fet o l’acte que representa: (i) un mètode indirecte i (ii) un mètode directe.

(i) El mètode indirecte es basa en què l’administrador, en comptes de decidir si el document reflecteix l’acte, ha preferit considerar si la persona que ha produït el document és fiable o no ho és. Si aquesta és fiable, aleshores el document també ho és.

(ii) El mètode directe es basa a considerar que el document és de més o menys confiança si és complet. Si el document té les diferents parts i formes necessàries, aleshores podem confiar-hi. La completesa d’un document es fonamentaria en dos elements claus: la signatura i la indicació del lloc i la data en què el document ha estat estès. La signatura representa la constatació del fet; la data i el lloc el situen en l’espai i el temps en què el fet s’ha esdevingut.

Com incideixen la informàtica, les noves tecnologies i el document electrònic en tot aquest sistema? La informàtica ha entrat amb força implacable en el món de les burocràcies. Fins al punt que des de fa uns anys s’ha tendit a pensar que, amb la seva existència, els problemes d’excés documental de les burocràcies es resoldrien. Conceptes com ara «Oficina sense papers» o «desmaterialització» s’han anat difonent entre la societat i s’ha arribat al punt de pensar que amb les noves tecnologies el paper dels administradors deixaria de ser tan important. El mite de l’eliminació del paper perviu intensament, portant a equívocs majúsculs tant en la legislació com a l’interior de la jerarquia de les administracions. Alguns autors, com ara Gianni Penzo Doria, han parlat d’«informaticràcia», com el sistema que perceben molts dels dirigents de les administracions, on la gestió d’oficina (bureau) acaba desapareixent en benefici de la gestió electrònica de la informació.


El concepte d’administració electrònica sembla viure en aquesta percepció, malgrat que ha acceptat des del principi que la tecnologia és un mitjà, i no pas una finalitat, bàsicament perquè ha après que, tota sola, la implantació de solucions informàtiques no resolia molts problemes de les administracions, ans al contrari, els complicava. Però no cal que siguem injustos amb el model que persegueix: en realitat, el que pretén és una burocràcia cap enfora, on la societat pugui interactuar per mitjà de les noves tecnologies amb els administradors que gestionen els seus drets i deures. Per a poder interactuar amb la societat, les administracions han obert diferents canals de comunicació d’informació relativa als seus afers: administració oberta, carpeta del ciutadà i participació ciutadana per via telemàtica, entre moltes altres iniciatives. Aquests canals, que permeten una relació més directa entre administradors i ciutadans, han incidit a millorar la transparència i la democratització de les accions realitzades. Ara bé, pel que fa a l’eficiència i l’eficàcia d’alguns procediments, les noves tecnologies han permès alguns canvis en la manera de treballar dels administradors, sense que aquests hagin estat sempre per a millorar. Malgrat millorar ostensiblement els camins de contacte amb la societat, l’organització interna de moltes administracions no s’ha resolt com caldria. S’avança lentament.

L’Administració pública, pel fet de ser una burocràcia amb moltes funcions atribuïdes, viu directament i cada dia un abús en la producció documental. Malgrat les noves tecnologies, no s’ha resolt amb eficiència la delimitació de la documentació necessària i la limitació de la producció excessiva. Un dels primers canvis culturals a realitzar és de poder confiar més en menys documents i això, de moment, és només un bon desig.
Pel que fa als dos elements clau que necessita l’administrador per a poder confiar en els documents que rep o gestiona, s’han em près diferents mesures tecnològiques: 

(i) Per a saber amb fermesa qui ha estat el productor d’un document a fi de tenir confiança en aquest producte, les administracions han desenvolupat sistemes de gestió de privilegis d’accés i ús d’aquests documents, que permeten saber en tot moment qui n’ha estat el productor, qui l’ha visualitzat i qui el pot haver modificat.

(ii) En segon lloc, pel que fa a la constatació de la signatura, el lloc i la data dels documents, la implantació de la signatura electrònica s’ha plantejat com una possible solució al fet de no veure la signatura autògrafa que abans dotava de credibilitat el document.


Les administracions actuals han d’investigar com continuar confiant en els documents que creen per a poder prendre decisions: confiar en el productor i confiar en la completesa dels documents és l’objectiu final. Però, com confiar plenament amb documents electrònics dels quals no tenim tots els elements a l’abast i no els veiem a simple vista, atesa la virtualitat dels entorns que els produeixen? Convindrà confiar en els sistemes que els produeixen, en els sistemes que els utilitzen i en els sistemes que els protegeixen.




Comentaris

Entrades populars d'aquest blog

Propiedades significativas, esenciales y legales de los documentos

A la recerca del panellet autèntic!!

Evidencia, prueba y testimonio.